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新法官法背景下法官职业保障的思考

来源:人民法院报2019-09-24 14:00

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  作者:李声高

  新法官法是我国法官制度的一次富有深远意义的转型,法官职业保障制度改善了法官职业环境,法官职业也开始迎来发展的春天。此次改革的目的更重要的是要真正提升法官的职业地位和尊荣,推进法官职业的繁荣发展。

  2019年4月23日《中华人民共和国法官法》(以下简称新法官法)得以重新修订。新法官法的突出亮点在于系统整合原法官法及国务院、最高人民法院的《法官职业道德基本准则》《保护履职规定》《法官行为规范》等规范性法律文件中散见的法官职业保障规定,专门设立“法官职业保障”一章,提高了法官职业保障的立法层级,充实了不实举报和诬陷法官的应对方式等实质性保障内容,在一定程度上细化了法官薪酬制度和退休制度等配套性职业保障制度。

  新法官法的修订思路由“法官管理”向“法官保障”转变,更为系统地注重法官职业权利的保障,有利于提升法官的职业尊荣,稳健发展法官职业队伍,对于保障法官依法履行职务具有重要的意义。然而,新法官法同样存在一些制度性缺憾,影响了法官职业保障措施的深化落实,我国法官职业保障路径的探索仍任重而道远。

  新法官法聚焦法官的职业保障,细化对不实检举和诬告陷害法官行为的后果惩治,正是对现实问题的积极回应。但是,完善的法官保障立法,不仅要从结果上威慑和遏制不实检举和诬告陷害法官行为的发生,更应当从源头要件上合理剖析和认定不实检举和诬告陷害法官行为的基本要件,以便解决司法实践中的法律适用难题。

  不实检举和诬告陷害法官行为的客体,在司法上应当认定为侵犯法官的基本权利。新法官法第五十五条和第五十六条中的职业尊严和人身安全的保护条款,正是一种典型人身权利的体现。第五十五条规定对不实检举和诬告陷害法官的行为要依法从严惩治,所依之法在治安管理处罚法和刑法中都有专章专节体现,对应的分别是违法行为和犯罪行为,客体是法官的人身权利和财产权利。不实检举和诬告陷害法官行为的客观方面,表现为存在不实检举和诬告陷害法官的客观事实。该客观事实,行为对象是特定的“法官”,具体行为体现在“捏造事实和告发”的行为,并足以引起法官被追究责任的可能。不实检举和诬告陷害法官行为的主观方面,即行为人不实检举和诬告陷害法官及后果所持的心理态度,体现为意图陷害法官的非法目的,而且主观方面无论是一般违法责任还是刑事责任,都必须为直接故意。不实检举和诬告陷害法官行为的主体,即直接行为人,可以是任何能够承担法律责任的人。

  法官的身份保障制度有待细化。法官身份保障制度上的改进,一个重要体现就是法官惩戒委员会这个专门机构的设立上。新法官法第四十八条明确在各级法院设立法官惩戒委员会,实施“先审查、后惩戒”的程序规制。同时第五十条赋予法官对追责事由的“异议权”。对法官身份的惩戒,在新法官法第五十三条第四款有所回应,即违纪违法可调离岗位。但是,调离岗位只是对身份惩戒的一种方式,降职、撤职等身份惩戒,在新法官法中的适用事由并未进行规制,实践当中存在很多法官受到非法干预仍坚持秉公办案,却因此遭受降职、撤职等责任追究的例证。法官责任豁免在此次法官法修订中也很少体现,2015年《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》确认的法官免责情形,也未在新法官法中确立。新法官法第四十八条规定法官惩戒委员会惩戒法官的事由,仅限于第四十六条中的违法审判和重大过失的责任,即其他惩戒法官的情形无需经过法官惩戒委员会。所以法官对于其他惩戒结果有异议的,当然也难以向法官惩戒委员会提出异议以维护其合法权利。

  唯有细化法官的身份保障措施,减少法官正当履职中的惩戒事由,排除非法官职业所特有的免职事由,才能免除法官正当行使审判权的后顾之忧。在新法官法中明释《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中的法官豁免权情形,提升法官责任豁免的法律位阶,进一步落实法官的职业豁免权和刑事责任豁免权,确保法官未经法定事由不受追责和刑事审判。将现有苛刻的追责前提由限制法官自由转向保障法官独立审判,追责标准由内心过错转向外在行为失当,追责重心由实体公正转向程序正当合法,追责依据由内部文件转向法律明确规定。对于任何法官的惩戒,建议都必须经过法官惩戒委员会,以提升法官惩戒的公正性和权威性。立法上除了对惩戒结果的异议权进行更为细化的程序规制外,还应当赋予法官向同级法官惩戒委员会的复核权和向上级法官惩戒委员会的申诉权,构建多元化的法官权利救济机制。

  法官经济保障制度的进一步完善。法官的经济保障,主要包括履职薪资保障和退休养老保障两个方面,体现在新法官法第五十八条至第六十三条。新法官法确立了法官与公务员工资同步调整机制,实施定期增资制度。从整体上推行不得无故降低法官职业薪酬的经济保障制度。但是对于法官个体,是否存在降薪的情形并未详细规制。新法官法第六十条规定法官享受国家规定的津贴、补贴、奖金、保险和福利待遇。其中的保险限于公务员的一般险种,对于法官这种高度专业化和高风险的职业,并未规定相应职业保险制度。同时,新法官法并未对法官的休假权、必要的住房保障和医疗保障进行相应的立法规制,而这些又恰恰是法官致力于公正审判的物质和精神前提所在。法官的退休养老保障,同样与法官的职业特殊性紧密相关。新法官法第六十二条和第六十三条中“由国家另行规定”的阐释过于笼统。实践中遵循的也是公务员的退休规制,但是法官任职条件又普遍高于公务员,进而导致法官任职年龄相对高于公务员。法官与公务员不同,法官年龄与经验一般而言是成正比的,积年累月的办案经验是资深法官的优势,美国等国家都有终身法官制度。法官遵循公务员退休规制,相对压缩了法官的工作年限,无法实现司法资源的合理利用。

  完善法官的经济保障制度,在履职薪资保障方面,对于法官个体,应当在立法中明确不得随意降低薪资;对于法官群体,非经全国人大决定不得降低职业薪资。鉴于法官职业的特殊风险,应当在现有险种的基础上,借鉴公证职业保险的有益经验,为法官设立司法职业保险。司法职业保险主要赔付因法官过失导致的民事损害,避免法官以此受到责任追究的风险。这是追责重心由实体公正转向程序正当合法的体现,也在一定程度上免除了法官公正高效审判的后顾之忧。同时,合理的休假权、必要的住房保障和医疗保障,也应当高于公务员的一般标准。在退休养老保障方面,应当在现有立法上进一步细化。鉴于法官的职业特殊性,应当在现有公务员退休制度的基础上,建立弹性的法官退休制度。以退休年龄为基点,在一定的合理年限内,赋予法官退休选择权。对于一线办案经验丰富的资深法官,经个人申请,可以延长退休年龄。此外,应当鼓励退休的资深法官从事法官培训和担任人民陪审员,支付相应的报酬,以实现司法资源利用的最大化。

  综上,新法官法是我国法官制度的一次富有深远意义的转型,法官职业保障制度改善了法官职业环境,法官职业也开始迎来发展的春天。此次改革的目的不仅是对现实中法官职业困境的回应,更重要的是要真正提升法官的职业地位和尊荣,推进法官职业的繁荣发展。当然,法官职业保障制度上的问题,特别是不实检举和诬告陷害法官的司法认定基准、身份保障制度和经济保障制度等方面还存在细化规制和完善的空间。法官的职业保障制度是一项系统性的司法工程,也绝非新法官法的修订就能一蹴而就。在现有司法改革的背景下,需要深化落实法官职业保障措施,提升法官的地位和尊荣感,维护司法的公正和权威,最终推进依法治国目标的实现。(李声高)

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